O poder brasileiro já não cabe nos edifícios de Brasília. Escorre pelas rubricas do orçamento, atravessa gabinetes e comissões, alcança uma pequena prefeitura no sertão, uma unidade de saúde na periferia metropolitana, o auditório de uma universidade pública, o palco iluminado de um festival de música, o laboratório de um instituto de pesquisa. Instala-se numa ambulância entregue diante das câmeras, numa estrada municipal recém-pavimentada, num congresso científico, numa feira agropecuária, numa exposição artística, numa celebração religiosa, num encontro empresarial. Aparece onde existe uma placa, uma programação, uma solenidade e alguém autorizado a anunciar de onde vieram os recursos.
Essa circulação possui uma origem política cada vez mais reconhecível. As emendas parlamentares deixaram de ser assunto reservado aos especialistas em orçamento e ganharam o cotidiano brasileiro. Estão nos territórios geográficos, nos municípios, nas periferias, nos sertões do vasto Brasil, mas já não se limitam a eles.
Penetraram as universidades públicas, os institutos federais, os centros de pesquisa, os circuitos culturais, as festas populares e as atividades científicas e tecnológicas. Alimentam empresas responsáveis pela produção de eventos, montagem de estruturas, sonorização, iluminação, comunicação, transporte, hospedagem e prestação de serviços.
Percorrem uma extensa cadeia de instituições públicas, organizações sociais e agentes privados. O orçamento parlamentar tornou-se uma presença social. Nem sempre é percebido como tal, porque se apresenta fragmentado em milhares de realizações distintas.
Entretanto, por trás dessa dispersão existe uma unidade política: o Congresso Nacional conquistou os meios materiais para estar presente em quase todas as dimensões da vida coletiva. Sua autoridade já não se encerra no ato de legislar, fiscalizar ou representar. Ela se prolonga pela capacidade de financiar, patrocinar, induzir, selecionar e fazer acontecer.
Continuamos chamando nosso regime de presidencialista. Continuamos elegendo diretamente o presidente da República e atribuindo a ele uma espécie de responsabilidade universal pelo destino do país. A figura presidencial domina a imaginação pública, concentra as esperanças, recebe as acusações e ocupa o centro das crises. Contudo, enquanto o Brasil mantém os olhos dirigidos ao Palácio do Planalto, uma parte substantiva do poder mudou de endereço e, mais do que isso, adquiriu capilaridade própria.
O deslocamento não ocorreu por meio de uma ruptura repentina.
Foi realizado à luz do dia, pela acumulação de decisões institucionais, negociações políticas, crises de governo e sucessivas acomodações. A Emenda Constitucional nº 86, de 2015, que tornou obrigatória a execução das emendas parlamentares individuais, inaugurou o ponto de virada. O que parecia uma alteração técnica na administração dos recursos públicos modificou a sociologia do poder brasileiro.
Até aquele momento, o Executivo dispunha de uma capacidade superior para comandar o ritmo da execução orçamentária. A liberação de recursos integrava o processo de formação das maiorias governamentais. O presidente e seus ministros negociavam com partidos, bancadas, governadores, prefeitos, deputados e senadores a partir de uma posição materialmente dominante.
Quando as emendas individuais se tornaram impositivas, o parlamentar passou a dispor de uma fonte própria de autoridade. Já não precisava depender inteiramente da vontade do governo para levar recursos às suas bases, cultivar alianças e construir sua permanência eleitoral.
Essa mudança alterou a condição social do mandato. O deputado e o senador passaram a aparecer nos municípios não apenas como representantes da população ou autores de leis, mas como operadores da presença concreta do Estado. Tornaram-se agentes capazes de viabilizar obras, equipamentos hospitalares, projetos educacionais, manifestações culturais, programas esportivos, pesquisas científicas, feiras, seminários e eventos de grande visibilidade.
O orçamento nunca é somente uma coleção de números. Ele é uma escrita do poder sobre a sociedade. Decide quais necessidades serão reconhecidas, quais lugares receberão a visita material do Estado, quais atividades poderão existir e quais permanecerão condenadas à precariedade.
Ao indicar a destinação de uma verba, o parlamentar não realiza apenas uma operação contábil. Inscreve seu nome na memória de uma comunidade, produz uma narrativa de autoria e estabelece uma rede de reciprocidades.
Cada emenda percorre uma geografia social. Sai de Brasília e alcança secretarias estaduais, prefeituras, fundações, universidades, hospitais, associações, empresas, centros culturais e instituições religiosas. Ao longo desse caminho, produz relações, organiza expectativas e distribui reconhecimento. O recurso público se converte em influência, e a influência ajuda a produzir lealdade, visibilidade e voto.
A presença das emendas nas universidades públicas merece atenção especial. Congressos acadêmicos, jornadas científicas, seminários, projetos de extensão, reformas de laboratórios, aquisição de equipamentos e atividades culturais passaram a receber recursos destinados por parlamentares.
Em muitas situações, esses recursos suprem ausências orçamentárias reais e permitem a continuidade de iniciativas socialmente relevantes. Ao mesmo tempo, introduzem uma nova relação entre o campo político e a produção do conhecimento.
A universidade, que deveria planejar suas atividades a partir de políticas duradouras de financiamento público, passa a depender, em determinados projetos, da capacidade de interlocução com gabinetes parlamentares.
Pesquisadores, dirigentes, fundações universitárias e organizadores de eventos precisam aprender a linguagem das emendas, conhecer calendários, construir aproximações e disputar a atenção dos detentores dos recursos. A escassez estrutural converte o acesso político em condição de possibilidade para a atividade científica.
O mesmo ocorre nos institutos de pesquisa e nos ambientes dedicados ao desenvolvimento tecnológico. Recursos parlamentares podem financiar equipamentos, bolsas, estudos, inovação, comunicação científica e encontros especializados. Produzem resultados necessários e, por vezes, extraordinários.
Mas também deslocam parte da definição das prioridades científicas para circuitos externos ao planejamento nacional. Uma política pública universal pode ser substituída por uma sucessão de escolhas individuais, legítimas em sua origem parlamentar, porém fragmentárias em seu conjunto.
A ciência passa então a habitar uma situação ambígua. Recebe recursos indispensáveis, mas os recebe por uma arquitetura que pode privilegiar relações pessoais, proximidades regionais e interesses circunstanciais.
O laboratório financiado representa uma vitória concreta, mas também revela a ausência de uma política capaz de assegurar condições semelhantes aos laboratórios que não possuem acesso aos mesmos canais.
Nos festivais de cultura e música, nas festas tradicionais, nos eventos esportivos, nas feiras literárias, nas exposições e nos grandes encontros religiosos, a presença das emendas é ainda mais visível. O parlamentar associa seu mandato à celebração coletiva.
Seu nome aparece nos agradecimentos, nas peças de divulgação, nas falas pronunciadas sobre o palco e nas imagens distribuídas pelas redes digitais. A política entra na festa não apenas como discurso, mas como condição material de sua realização.
As empresas de eventos também passaram a integrar essa nova economia política. Montagem de palcos, locação de equipamentos, produção audiovisual, segurança, hospedagem, alimentação, transporte e publicidade formam um mercado alimentado, direta ou indiretamente, por recursos parlamentares.
Em torno de cada evento financiado, movimenta-se uma cadeia de contratos, empregos temporários, fornecedores e intermediários. A emenda deixa de ser apenas verba pública e se transforma em circuito econômico.
Essa expansão exige uma análise que não seja moralista nem complacente. As emendas podem atender demandas legítimas negligenciadas pela administração central. Podem levar recursos a municípios pequenos, sustentar equipamentos culturais, salvar instituições de pesquisa e tornar possíveis atividades que jamais seriam contempladas pelas grandes políticas nacionais. Também podem produzir opacidade, dependência, clientelismo e apropriação privada do reconhecimento público.
O problema sociológico não reside na existência do recurso, mas na forma de poder que se organiza ao redor dele. Quando uma política universal é substituída pela escolha particular de um parlamentar, o direito tende a assumir a aparência de favor.
A instituição beneficiada aprende a agradecer a uma pessoa aquilo que deveria receber por critérios públicos, transparentes e impessoais. A cidadania corre o risco de ser traduzida novamente na antiga gramática da dádiva.
Essa gramática não pertence apenas ao passado rural ou às oligarquias municipais. Ela foi atualizada. Circula nas redes digitais, nas universidades, nos festivais sofisticados, nas empresas de tecnologia, nas organizações da sociedade civil e nos grandes centros urbanos.
A modernização dos instrumentos não eliminou a pessoalização do poder. Em alguns casos, apenas lhe ofereceu novos cenários, novas linguagens e públicos mais amplos.
Desde 2015, o Congresso acumulou uma autonomia que não será devolvida ao Executivo.
Essa constatação precisa ser feita sem nostalgia. Instituições não renunciam espontaneamente aos instrumentos que ampliam sua influência, protegem seus integrantes e garantem sua reprodução. O poder, quando alcança os territórios e penetra a vida cotidiana, deixa de ser uma competência abstrata. Torna-se hábito, expectativa, contrato, evento, calendário, emprego, obra e memória.
O Congresso que tomará posse em 2027 chegará consciente dessa conquista. Sua composição poderá variar, alguns partidos crescerão, outros perderão espaço, novas figuras serão apresentadas como renovação. Nada disso alterará o movimento estrutural. Direitas diversas, uma centro-direita pragmática, a extrema direita institucionalizada e o vasto arquipélago de interesses conhecido como Centrão deverão conservar posição majoritária.
Essas forças não formarão um bloco ideológico uniforme. Estarão separadas por rivalidades regionais, ambições presidenciais, disputas religiosas, divergências econômicas e ressentimentos pessoais.
Poderão confrontar-se com intensidade em matérias de costumes, segurança pública, meio ambiente e relações internacionais. Ainda assim, deverão convergir na defesa da autonomia congressual, no controle do orçamento e na preservação das prerrogativas acumuladas.
A extrema direita chegará a 2027 não como uma corrente situada nos limites externos do sistema, mas como força parlamentar, eleitoral, cultural e comunicacional integrada às instituições. Possui lideranças, bancadas, partidos, redes religiosas, bases municipais e capacidade de mobilização.
Sua presença no Senado terá importância especial nas disputas com o Supremo Tribunal Federal e na definição dos limites entre os poderes.
O próximo Congresso poderá ser conservador sem ser inteiramente governista, oposicionista sem desejar paralisar todas as ações do Executivo e pragmático sem abandonar suas guerras culturais.
Sua unidade não será encontrada numa doutrina comum, mas na consciência compartilhada de sua força. Adversários de uma votação poderão tornar-se aliados na seguinte quando estiver em jogo a preservação do poder da própria instituição.
O presidente eleito em 2026 receberá milhões de votos e a responsabilidade nacional por tudo o que ocorrer no país. Será cobrado pelo preço dos alimentos, pela saúde, pela educação, pelo emprego, pela segurança, pelo crescimento econômico e pela qualidade dos serviços públicos.
O Congresso receberá mandatos territorialmente distribuídos e conservará instrumentos concretos para permitir, retardar, modificar ou impedir a execução do programa presidencial.
A eleição poderá produzir uma ilusão óptica. O país acompanhará pesquisas, alianças, debates, comícios e promessas como se todo o destino nacional estivesse contido na escolha de uma pessoa. Mas a disputa decisiva será também pela extensão do poder que restará a essa pessoa depois da posse. A pergunta mais importante talvez não seja quem governará o Brasil, mas sob quais limites será autorizado a governar.
Em 2027, qualquer presidente encontrará uma soberania eleitoral maior do que sua autonomia administrativa. Terá legitimidade para anunciar um projeto nacional, mas precisará disputar seus meios de realização com uma instituição que possui agenda, recursos e circuitos próprios de reprodução.
Essa assimetria constitui um risco democrático. A sociedade continuará atribuindo ao presidente responsabilidades que já não pertencem exclusivamente a ele, enquanto o Congresso exercerá poderes governamentais sem assumir, com a mesma clareza, a responsabilidade nacional pelas consequências.
Forma-se uma zona de penumbra entre a decisão e a prestação de contas. O Executivo governa sem controlar integralmente. O Legislativo controla sem ser reconhecido formalmente como governo. Quando uma política fracassa, a culpa se dispersa. Quando um recurso chega, sua autoria é apropriada localmente. Quando o orçamento se fragmenta, cada parlamentar apresenta sua parcela como benefício, mas ninguém responde pelo desenho geral do país.
A República passa a ser administrada por uma multiplicidade de soberanias parciais. Cada uma conhece seus municípios, seus setores, suas instituições e seus públicos. Poucas são obrigadas a responder por um destino nacional comum.
Esse processo não deve ser confundido com o fortalecimento desejável do Parlamento. Um Legislativo forte é indispensável à democracia. O problema aparece quando a expansão de suas competências materiais não é acompanhada por uma obrigação equivalente de governar às claras. O poder congressual cresceu mais rapidamente do que os mecanismos de responsabilidade pública capazes de enquadrá-lo.
A advertência para 2027 reside nessa dissociação. Um Congresso mais autônomo poderá transformar-se numa instituição de governo sem rosto governamental. Poderá administrar parcelas extensas do Estado, orientar a vida dos municípios, influenciar universidades, pesquisas, festivais e mercados, conservando a possibilidade de apresentar-se como simples mediador entre Brasília e a sociedade.
A territorialização do orçamento pode aproximar recursos de necessidades desconhecidas pela burocracia central. Também pode converter territórios e instituições em propriedades políticas. Onde a presença universal do Estado é insuficiente, aquele que conduz o recurso passa a ser percebido como proprietário simbólico do benefício. O direito social reaparece vestido como generosidade individual.
Não há retorno simples ao presidencialismo anterior. Imaginar que um governo futuro poderá recolher os instrumentos acumulados pelo Congresso é desconhecer a densidade social do processo. Onze anos foram suficientes para formar hábitos, carreiras, expectativas, empresas especializadas, fundações, redes de fornecedores e mecanismos de sobrevivência eleitoral.
O parlamentar de 2027 não aceitará regressar à condição de solicitante diante dos ministérios. Prefeitos, universidades, organizações culturais, centros de pesquisa e empresas também aprenderam a percorrer os novos caminhos do orçamento.
A autonomia do Legislativo permanecerá. Poderá receber controles mais severos, critérios públicos e exigências de transparência, mas não desaparecerá. Essa irreversibilidade exige uma resposta institucional à altura. O Brasil não pode continuar preservando a ficção de um presidencialismo inteiro quando a realidade já repartiu o governo.
É nesse horizonte que o semipresidencialismo deixa de ser uma excentricidade constitucional e se apresenta como reconhecimento da forma política amadurecida dentro do regime existente.
O país já vive uma espécie de semipresidencialismo sem nome, sem desenho coerente e sem responsabilidades claramente distribuídas. O presidente possui legitimidade nacional. O Congresso controla condições essenciais da governabilidade. Falta transformar essa convivência tensa numa arquitetura compreensível para a população.
O semipresidencialismo é uma ideia boa porque pode reunir poder e responsabilidade. É necessário porque o presidencialismo vigente já não corresponde às relações reais entre as instituições. E se apresenta como tendência praticamente única porque o Congresso não devolverá a autonomia orçamentária conquistada desde 2015.
Sua adoção, entretanto, não pode ser uma operação de ocasião. Não pode nascer para conter um presidente temido, proteger uma maioria ameaçada ou corrigir institucionalmente um resultado eleitoral indesejado. Uma mudança de regime concebida como arma contra o vencedor carregaria o vício do casuísmo e colocaria a democracia sob suspeita.
O semipresidencialismo precisa ser construído como pacto público de responsabilidade. O presidente continuaria eleito diretamente, preservando a representação nacional, a continuidade do Estado e a legitimidade conferida pelas urnas.
Um primeiro-ministro sustentado por maioria parlamentar assumiria a condução cotidiana do governo. Essa maioria deixaria de atuar somente como credora do Executivo e passaria a responder perante o país pela administração que sustenta.
A alteração decisiva não estaria na criação de um novo cargo, mas na exposição pública do poder. O Congresso seria obrigado a abandonar a penumbra confortável em que governa sem aparecer como governo. Seus acordos teriam de produzir uma maioria identificável, um programa, um gabinete e uma responsabilidade. Se controla recursos e condiciona políticas, deve responder pelo êxito ou pelo fracasso da administração.
O novo modelo também poderia retirar do impeachment a função imprópria de solucionar toda crise política grave. No sistema atual, a perda de sustentação parlamentar pode transformar-se rapidamente numa disputa pela interrupção do mandato presidencial. Com um primeiro-ministro dependente da maioria legislativa, seria possível substituir o gabinete, recompor alianças e restaurar a capacidade administrativa sem violar o mandato popular do presidente.
Isso não eliminaria os conflitos. Democracias são feitas de conflitos. A vantagem consistiria em oferecer uma linguagem institucional para enfrentá-los. Em lugar de converter cada impasse numa ameaça à continuidade da República, o semipresidencialismo permitiria que maiorias fossem testadas, reorganizadas e responsabilizadas.
A sociedade precisa ocupar o centro dessa discussão. A forma de governo não pode ser decidida apenas pelos beneficiários imediatos da mudança. Um Congresso que ampliou seu poder não possui, sozinho, legitimidade para definir os contornos definitivos dessa ampliação. A população precisa compreender a proposta, discutir suas consequências e manifestar-se diretamente.
Sem consentimento popular, o semipresidencialismo poderá parecer apenas a consagração jurídica de um poder já acumulado pelo Parlamento. Com participação social, controles rigorosos, transparência e definição precisa das competências, poderá tornar-se uma reconstrução democrática da governabilidade.
O Congresso de 2027 será mais do que a soma dos parlamentares escolhidos nas urnas. Será a expressão madura de uma transformação iniciada em 2015. Chegará à nova legislatura com recursos, memória institucional, capilaridade municipal, presença cultural, influência científica, relações empresariais e consciência de sua autoridade. Poderá ser um dos pilares de uma democracia mais equilibrada ou transformar-se numa aristocracia orçamentária protegida pela dispersão das responsabilidades.
O alerta não está na existência de um Parlamento forte. Está na possibilidade de termos um Parlamento soberano sobre recursos e silencioso diante das consequências nacionais de suas escolhas. Está na formação de uma República em que todos governam um fragmento e ninguém responde pelo conjunto. Está na transformação do orçamento em mapa de domínios particulares, quando deveria ser a tradução financeira de um projeto comum.
A alternativa democrática consiste em reconhecer o deslocamento, submetê-lo à luz pública e dar-lhe forma constitucional. O semipresidencialismo pode ser essa forma, desde que não sirva como disfarce para a supremacia congressual. Deve estabelecer equilíbrio, responsabilidade, transparência e participação popular. Precisa limitar tanto a tentação imperial da Presidência quanto a tentação oligárquica do Parlamento.
Em 2027, a República brasileira poderá acordar diante de uma evidência que ainda evita pronunciar: o poder já não mora onde a imaginação nacional insiste em procurá-lo. O Palácio do Planalto continuará iluminado, cercado por câmeras, cerimônias e expectativas.
Mas parte decisiva do governo estará nas mesas diretoras, nas lideranças parlamentares, nas comissões, nas bancadas e nas redes que ligam o orçamento aos municípios, às periferias, aos sertões, às universidades, aos laboratórios, aos festivais, às empresas e às instituições que organizam a vida cotidiana.
Dar nome a essa realidade não significa render-se a ela. É o primeiro ato de inteligência política diante da nova conjuntura. O perigo não está em reconhecer que o presidencialismo foi transformado. O perigo está em conservar sua aparência enquanto o poder efetivo se organiza sem visibilidade equivalente, sem responsabilidade correspondente e sem autorização popular explícita.
A democracia brasileira terá de escolher entre duas formas de futuro. Poderá permanecer na ambiguidade de um presidencialismo esvaziado por um governo congressual difuso. Ou poderá converter a mudança já ocorrida numa ordem institucional clara, controlável e legitimada pelo voto.
O Congresso não regressará à posição que ocupava antes de 2015. O presidente de 2027 não governará com os instrumentos disponíveis aos presidentes de outros períodos. Essas duas constatações são o início de qualquer análise honesta. Entre elas encontra-se o semipresidencialismo, não como solução milagrosa, mas como alternativa para reconciliar autoridade, responsabilidade e soberania popular.
Certas transformações somente se tornam perigosas quando uma sociedade insiste em não vê-las. O Brasil já atravessou o limiar. Resta decidir se organizará democraticamente o poder que nasceu dessa travessia ou se permitirá que uma nova República seja consolidada antes mesmo de ter sido discutida.
*Paulo Baía é sociólogo, cientista político, ensaísta e professor da UFRJ
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