Um distrito eleitoral pode nascer no papel depois de já existir como território de obediência. Antes que a legislação trace suas fronteiras, a dependência pode ter organizado seus caminhos, distribuído seus intermediários e estabelecido o preço da dissidência. Onde o acesso aos direitos depende de protetores e a circulação política encontra barreiras armadas, desenhar uma circunscrição significa decidir quais relações de poder terão condições de se converter em vantagem institucional duradoura. A reforma chegará com sua linguagem de modernização. Encontrará estruturas de mando que sabem envelhecer sem perder a força.
É nessa possibilidade que situo minha tese sobre os “Bolsões das Milícias”. Emprego a expressão para designar configurações territoriais nas quais a tutela política do eleitorado pode adquirir sustentação armada e encontrar meios institucionais de reprodução. Seu núcleo está na articulação entre dependência, constrangimento e representação. A palavra “milícias” assinala a apropriação coercitiva da vida coletiva, mas a categoria exige preservar diferenças: clientelismo não é sinônimo de organização criminosa, facções do tráfico não se confundem com milícias e concentração eleitoral não comprova domínio armado. O que procuro compreender é como mecanismos distintos podem convergir para fechar um território à competição democrática.
Minha hipótese é que o estabelecimento de um sistema distrital misto, combinado com listas fechadas ordenadas pelas direções partidárias, poderá consolidar esses bolsões. A eleição territorial de parte dos representantes e a seleção centralizada de outra parte poderão estabelecer duas passagens estreitas para o mesmo Parlamento. Numa delas, prevalecerá quem conseguir vencer dentro de uma fronteira geográfica. Na outra, quem obtiver posição elegível na hierarquia partidária. Onde máquinas administrativas e poderes armados já restringem a disputa, essa combinação poderá ampliar a distância entre o direito formal de votar e a possibilidade concreta de escolher.
A promessa de aproximar representantes e representados precisa passar por uma pergunta anterior: aproximar quem de quem, sob quais condições? A proximidade pode facilitar fiscalização, reconhecimento e cobrança. Também pode aumentar a exposição de quem depende do empregador local, da prefeitura, do intermediário de uma consulta ou da autorização informal para realizar uma reunião. Para um eleitor protegido por direitos efetivos, o representante próximo pode ser mais acessível. Para quem vive cercado por dependências, pode ser o poder que conhece sua família, acompanha seus movimentos e sabe onde alcançá-lo.
O Guia Lappcom Eleições Gerais 2026, volume 2, oferece uma base fértil para examinar essas relações. Seu balanço da pré-campanha acompanha articulações municipais, circulação de elites, composição das nominatas e construção territorial das candidaturas. O monitoramento de 67 deputados, sendo 28 federais e 39 estaduais, permite observar a representação como resultado de redes que trabalham continuamente. Antes da campanha oficial, já existem encontros, compromissos, intermediações, disputas por reconhecimento e operações de recrutamento. O voto encontra uma paisagem política preparada muito antes de sua manifestação.
O estudo parte das cinco Regiões Geográficas Intermediárias do IBGE: Rio de Janeiro; Macaé–Rio das Ostras–Cabo Frio; Petrópolis; Volta Redonda–Barra Mansa; e Campos dos Goytacazes. A primeira é subdividida, para fins analíticos, em Capital, Baixada Fluminense, Leste Fluminense e Sul Fluminense. Esses oito recortes permitem investigar diferenças que uma leitura indiferenciada do estado esconderia. São escalas de pesquisa, não distritos eleitorais antecipados. Seu valor está em mostrar que a mesma regra poderá encontrar sociedades locais com recursos, conflitos e possibilidades de organização muito diferentes.
Na Capital, é necessário perguntar como a desigualdade urbana e as restrições à circulação afetam a construção de alternativas. Na Baixada Fluminense, como as redes municipais articulam acesso ao Estado, reconhecimento de lideranças e reprodução de grupos políticos. No Leste Fluminense, como municípios próximos desenvolvem relações distintas entre administração pública e representação. No Sul Fluminense, como as articulações do litoral se diferenciam daquelas observadas em Volta Redonda–Barra Mansa. A pergunta sociológica começa onde o mapa deixa de ser uma superfície contínua e revela formas desiguais de exercer a cidadania.
Em Macaé–Rio das Ostras–Cabo Frio, Campos dos Goytacazes e Petrópolis, cabe investigar como economias locais, redes administrativas e trajetórias de liderança organizam a disputa. Não há fundamento para distribuir um diagnóstico criminal uniforme por esses territórios. Há razões para perguntar, em cada um, quem controla recursos decisivos, quem consegue organizar oposição e quais custos recaem sobre quem rompe uma lealdade. A regionalização permite investigar essas diferenças sem transformar populações inteiras em suspeitas. O objeto da análise são as relações de poder que atravessam os lugares.
Os indicadores utilizados pelo guia ajudam a distinguir a força de um candidato numa região da importância daquela região para sua votação total. Uma candidatura pode reunir grande parcela dos votos locais ou depender intensamente de um território sem dominá-lo. Pode também construir representação dispersa, somando apoios em lugares diferentes. Essas configurações adquirem sentido político quando relacionadas às condições da disputa. Reconhecimento público, associativismo e identificação com causas produzem concentração eleitoral. Dependência e coerção também podem produzi-la. A investigação precisa alcançar os vínculos que os números, sozinhos, não revelam.
O primeiro grande vetor de tutela é político e cultural: o clientelismo clássico, sustentado pela troca assimétrica de assistência, acesso a políticas públicas e oportunidades por lealdade eleitoral. Sua força está em apresentar como favor aquilo que deveria chegar como direito. Uma consulta, uma vaga, uma providência administrativa ou uma obra recebem a assinatura simbólica de um protetor. O cidadão passa a dever reconhecimento a quem abriu a passagem. A máquina ocupa o espaço entre a necessidade e o atendimento e transforma essa posição em capacidade de comandar.
O clientelismo administra também o tempo. Quem espera um exame não negocia em igualdade de condições com quem pode acelerar o encaminhamento. Quem precisa de renda tem pouca liberdade diante de uma promessa de emprego. A urgência material encurta o horizonte da escolha. Não é preciso supor ignorância ou passividade do eleitor: ele pode compreender perfeitamente a relação e, ainda assim, avaliar que não tem condições de enfrentá-la. A tutela se instala quando o exercício de um direito exige uma lealdade que a pessoa não pode recusar sem colocar sua vida cotidiana em risco.
As máquinas municipais se articulam aos governos estaduais, à estrutura administrativa do Distrito Federal e aos mandatos legislativos. As emendas parlamentares ampliam as possibilidades materiais dessa articulação. Podem financiar serviços necessários e atender demandas legítimas. Quando sua distribuição se torna opaca e sua execução é apropriada por redes de intermediação, porém, o recurso público pode alimentar dependências políticas. A chegada de uma verba passa a ser narrada como demonstração de prestígio pessoal. O atendimento adquire endereço eleitoral. A obra permanece pública, mas sua autoria política pretende cobrar dividendos privados.
As exigências de transparência e rastreabilidade das emendas atingem, portanto, uma questão que ultrapassa a fiscalização contábil. Importa saber quem escolhe o destino do dinheiro, quais necessidades prevalecem e como o cidadão pode cobrar sua aplicação sem pedir licença aos intermediários. Quando essas informações desaparecem, cresce o espaço para que a provisão pública seja convertida em patrimônio eleitoral. A máquina ganha capacidade de produzir gratidão, selecionar interlocutores e recompensar alianças. O orçamento ajuda a organizar a hierarquia dos que mandam e dos que precisam solicitar.
O segundo vetor é ilícito: o controle territorial exercido por organizações criminosas armadas, entre elas o Comando Vermelho, o Terceiro Comando Puro e as diversas milícias. Suas estruturas, atividades e relações com agentes públicos apresentam diferenças decisivas. Para esta análise, interessa a capacidade de impor regras à circulação, condicionar atividades e restringir a presença de concorrentes políticos. Quando esse poder alcança a campanha, a desigualdade deixa de ser apenas uma diferença de dinheiro ou visibilidade. Certas candidaturas podem chegar; outras precisam negociar sua entrada; outras sequer conseguem aparecer.
A coação eleitoral começa muito antes da urna. Pode estar na reunião cancelada, no material de campanha impedido de circular, na liderança ameaçada, no comerciante pressionado ou na família que evita demonstrar uma preferência. O segredo do voto protege uma decisão individual num momento determinado. A liberdade eleitoral exige também condições para conhecer propostas, organizar apoios e sustentar divergências. É possível preservar o sigilo da cabine depois de mutilar o processo social que deveria conduzir até ela. A escolha permanece formalmente aberta quando parte de suas alternativas já foi retirada do caminho.
A convergência entre os dois vetores constitui o centro de minha hipótese. A máquina administrativa pode organizar dependências e selecionar interlocutores; o comando armado pode restringir a concorrência e elevar o custo da dissidência. Em territórios específicos, acomodações e alianças podem fazer com que essas capacidades se reforcem. A assistência produz obrigação, a ameaça dificulta a ruptura e o resultado eleitoral devolve influência aos operadores dessa engrenagem. Sua reprodução não exige uma conspiração única nem uma coordenação perfeita. Pode avançar por acordos localizados, conveniências recíprocas e silêncios negociados.
É sobre essa realidade que incidirá a fronteira distrital. Hoje, a circunscrição estadual permite que uma candidatura reúna apoios dispersos e transforme vínculos minoritários em representação. Trabalhadores, mulheres, populações pretas, indígenas, pardas e mestiças, movimentos associativos e sindicais, movimentos culturais, grupos religiosos e defensores de diferentes causas podem construir uma base que atravessa municípios. Num distrito uninominal, essa força dispersa pode não alcançar a maioria em nenhum perímetro. Quem encontra barreiras no lugar onde vive poderá perder parte da possibilidade de compensá-las por meio da associação política com eleitores de outras localidades.
O efeito depende do desenho institucional. Sistemas mistos compensatórios podem preservar a proporcionalidade de maneira diferente dos modelos paralelos. Fronteiras, regras de candidatura e mecanismos de conversão de votos em cadeiras importam. Ainda assim, permanece uma questão incontornável: a competição distrital ocorrerá em territórios com graus desiguais de liberdade. Onde o operador local já dispõe de acesso privilegiado à administração, recursos de campanha e capacidade de constrangimento, a exigência de vencer dentro daquele perímetro poderá converter suas vantagens acumuladas em barreira duradoura à alternância.
A lista fechada ordenada pelas direções acrescenta outra concentração. A cúpula poderá controlar o financiamento, influenciar a escolha de quem disputará o distrito e definir quem ocupará posições elegíveis na lista. A seleção dos representantes começará, assim, muito antes do encontro com o eleitor. Uma liderança com reconhecimento social poderá descobrir que sua candidatura depende menos da capacidade de convencer cidadãos do que de obter autorização dos que administram as portas de entrada. A representação correrá o risco de se tornar uma carreira regulada pela confiança dos superiores.
Existe ainda a possibilidade de uma divisão de trabalho. Aos operadores territoriais, a disputa local e a mobilização dos votos. Às cúpulas, posições protegidas na lista, arbitragem dos recursos e administração dos acordos. O território fornece força eleitoral; a direção oferece acesso institucional. Essa acomodação poderá unir o controle da base ao controle da seleção. O eleitor encontrará duas modalidades de voto, mas os grupos estabelecidos poderão negociar previamente quem terá condições de aparecer em cada uma. A multiplicação dos procedimentos não assegura a ampliação das escolhas.
É nesse fechamento que emprego a palavra “burrocracia”: a administração partidária que mede a saúde da democracia pela segurança de sua própria reprodução. As direções já participam da gestão de fundos milionários. O Fundo Partidário sustenta atividades permanentes; o Fundo Eleitoral financia campanhas e alcançou aproximadamente R$ 4,9 bilhões em 2026. O dinheiro público, sujeito a normas e vinculações legais, convive com considerável poder interno de distribuição. Acrescentar a ordenação das listas poderá fortalecer dirigentes muito eficientes na preservação de seus espaços e pouco permeáveis à renovação.
Os “Bolsões das Milícias” poderão consolidar-se quando o fechamento territorial encontrar uma estrutura partidária capaz de lhe oferecer continuidade parlamentar. A reforma não legalizará ameaças, violência ou organizações criminosas. Poderá, contudo, estabilizar as oportunidades de representação dos grupos que se beneficiam dessas práticas. A circunscrição será legal; as relações que favorecem seu controle continuarão exigindo investigação. O risco está em oficializar um perímetro no qual a competição já chega desigual e permitir que seus vencedores convertam a vantagem inicial em novos instrumentos de reprodução.
Quando falo na passagem da progressão aritmética à exponencial, refiro-me a essa hipótese de efeitos multiplicadores, cuja intensidade exige demonstração empírica. O controle favorece mandatos; os mandatos ampliam recursos e influência; esses recursos podem aprofundar o controle e dificultar novas contestações. Cada conquista ajuda a preparar a seguinte. A mudança temida está na capacidade de a tutela produzir as condições de sua expansão. O reduto deixa de depender apenas da força que o constituiu e passa a contar com mecanismos institucionais que podem prolongar sua existência.
Uma reforma democrática precisa ampliar a liberdade de organizar, disputar e romper lealdades. Precisa alcançar o eleitor antes da cabine, onde ele trabalha, espera atendimento, procura renda e calcula o preço de discordar. Sem enfrentar essas condições, poderemos desenhar distritos com precisão e deixar intactas as fronteiras da obediência. O cidadão receberá novas regras para escolher dentro de um mundo que continua estreitando suas alternativas. Quando a fronteira do distrito encontra a fronteira do medo, a representação pode adquirir endereço certo e a soberania popular perder passagem. A democracia continuará abrindo as urnas. O poder terá aprendido a fechar os caminhos até elas.
* Paulo Baía é sociólogo, cientista político, ensaísta e professor da UFRJ.
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