O governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva encerrou 2025 com o maior volume de emendas parlamentares pagas em um único ano desde a redemocratização. Ao todo, foram desembolsados R$ 31,5 bilhões em emendas impositivas e discricionárias, aquelas cujo pagamento não é obrigatório por parte do Executivo. O montante representa um recorde absoluto na série histórica e evidencia o peso crescente do Congresso Nacional na execução do Orçamento da União.
Os dados consideram os pagamentos realizados até 31 de dezembro de 2025 e foram levantados pelo portal g1 a partir do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop), do Ministério do Planejamento e Orçamento.
As emendas parlamentares são parcelas do Orçamento indicadas por deputados e senadores para financiar obras, serviços e projetos, em geral direcionados a bases eleitorais. Nos últimos anos, esses recursos passaram a ocupar uma fatia cada vez maior das contas públicas e se tornaram um dos principais pontos de tensão entre os Poderes.
Disputa entre os Poderes e questionamentos no STF
O crescimento das emendas alimentou embates tanto com o Executivo quanto com o Judiciário. De um lado, o Congresso pressiona para ampliar sua influência sobre o Orçamento. De outro, o Supremo Tribunal Federal tem suspendido pagamentos sob o argumento de que parte desses gastos carece de transparência e controle adequados.
Em 2025, o governo pagou cerca de 67% das emendas que haviam sido empenhadas, o equivalente a R$ 47 bilhões. Esse valor empenhado correspondeu praticamente à totalidade do que foi autorizado ao longo do ano, R$ 48,5 bilhões. O Orçamento da União previa inicialmente R$ 50 bilhões para emendas parlamentares, cifra que acabou sendo reduzida durante a tramitação orçamentária.
No ciclo da despesa pública, o empenho é o momento em que o governo assume o compromisso com o gasto, ainda que o pagamento possa ocorrer em exercício posterior. A liquidação acontece quando a obra ou serviço é efetivamente entregue. Já o pagamento representa o desembolso financeiro. As despesas empenhadas e não pagas entram na categoria de restos a pagar e podem ser quitadas nos anos seguintes.
Predomínio das emendas impositivas
Do total pago em 2025, 83,1% correspondem a emendas impositivas, aquelas que o governo é obrigado a executar. Foram R$ 19,9 bilhões em emendas individuais, identificadas nominalmente com cada parlamentar, e outros R$ 6,3 bilhões em emendas de bancadas estaduais.
As emendas não obrigatórias, controladas pelas comissões temáticas do Congresso, somaram R$ 5,3 bilhões em pagamentos. Apesar disso, esse tipo de emenda apresentou o menor índice de execução financeira do ano, com apenas 47,4% do valor empenhado sendo efetivamente pago.
Mesmo assim, o governo empenhou praticamente todo o volume autorizado para emendas de comissão em 2025, R$ 11,2 bilhões, o equivalente a 98% do previsto. A diferença entre o empenhado e o pago foi convertida em restos a pagar, abrindo espaço para quitação futura.
Entre os valores empenhados, mas não pagos até o fim do ano, estão R$ 5,9 bilhões em emendas individuais, R$ 5,3 bilhões em emendas de bancada e R$ 4,3 bilhões em emendas de comissão.
Crescimento acelerado em uma década
O avanço das emendas parlamentares é visível na comparação histórica. Em dez anos, o volume total destinado a esse tipo de despesa quintuplicou, saltando de R$ 9 bilhões em 2016 para R$ 48,5 bilhões em 2025.
O ponto de inflexão ocorreu em 2020, quando o Congresso passou a operar as emendas do relator do Orçamento, que ficaram conhecidas como orçamento secreto. O modelo foi duramente criticado por falta de critérios claros e transparência e acabou sendo extinto pelo Supremo Tribunal Federal em 2022.
Após a decisão do STF, o Legislativo alterou as regras para tornar obrigatórias as emendas individuais e de bancada, que antes dependiam da vontade do Executivo. Já as emendas de comissão permaneceram como discricionárias, permitindo ao governo bloqueá-las ou cancelá-las em caso de aperto fiscal.
Comparação entre os governos Bolsonaro e Lula
Nos três primeiros anos do governo do ex-presidente Jair Bolsonaro, o Congresso teve R$ 83,7 bilhões autorizados em emendas, dos quais R$ 81,8 bilhões, ou 98%, foram empenhados. No mesmo período do terceiro mandato de Lula, o valor autorizado subiu para R$ 132 bilhões, com R$ 127 bilhões empenhados, o equivalente a 96%.
O maior salto ocorreu nas emendas de comissão. Em 2020, durante o governo Bolsonaro, apenas R$ 497 milhões haviam sido empenhados nesse tipo de despesa. Em 2025, o valor chegou a R$ 11,2 bilhões, refletindo a reorganização do sistema após o fim do orçamento secreto.
As emendas individuais também cresceram de forma expressiva. Nos três primeiros anos do governo Bolsonaro, a média anual foi de R$ 9,1 bilhões, totalizando R$ 27,3 bilhões. No governo Lula, a média saltou para R$ 23,3 bilhões por ano, somando R$ 69,8 bilhões empenhados no período.
Acordo político e liberação no fim do ano
Na reta final de 2025, o ritmo de liberação de recursos se intensificou. Apenas na semana do Natal, o governo federal pagou R$ 1,53 bilhão em emendas parlamentares. Desse total, 55% foram destinados a emendas de bancadas estaduais, somando R$ 831 milhões. As emendas de comissão receberam R$ 416 milhões, enquanto as emendas individuais ficaram com R$ 270 milhões.
A aceleração nos pagamentos faz parte de um acordo político entre o Palácio do Planalto e a cúpula do Congresso. Um dos articuladores desse entendimento, o presidente da Câmara, Hugo Motta, afirmou que a ministra das Relações Institucionais, Gleisi Hoffmann, tem atuado diretamente para destravar os repasses.
“Atrasou a execução orçamentária. Não foi tão boa como tivemos em anos anteriores. Mas e importante registrar que, até o dia 31 de dezembro, o governo tem o compromisso de executar as emendas individuais, de bancadas, de comissões. Está andando bem”, disse Motta em conversa com jornalistas na semana anterior ao Natal.
“Ministra Gleisi está se esforçando nisso [pagar as emendas]. Acho que a gente vai conseguir terminar o ano correr atrás desse tempo perdido e com execução orçamentária favorável”, acrescentou.
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